完善勞動(dòng)力市場(chǎng) 促進(jìn)高質(zhì)量就業(yè)

中國經(jīng)濟網(wǎng)

2022-12-28 

　　黨的二十大報告提出，“強化就業(yè)優(yōu)先政策，健全就業(yè)促進(jìn)機制，促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)”。建立健全相關(guān)制度體系，有利于促進(jìn)就業(yè)規模的擴大、勞動(dòng)力供求匹配效率的提升和就業(yè)質(zhì)量的改善，能夠讓勞動(dòng)者的人力資本價(jià)值更好發(fā)揮，為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展提供更加有力的人力資源支持。

　　市場(chǎng)法規及政策體系逐步健全

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟體制下，勞動(dòng)力資源在價(jià)值規律和競爭機制的作用下，通過(guò)勞動(dòng)力市場(chǎng)中供求雙方的選擇得到優(yōu)化配置。但是僅將市場(chǎng)調節作為勞動(dòng)力資源配置的手段，并不能自發(fā)地實(shí)現公平和保護弱者，還需通過(guò)建立相應的規制來(lái)糾正勞動(dòng)力市場(chǎng)失靈的現象，從而實(shí)現市場(chǎng)秩序的公平和經(jīng)濟效率的提升。為此，各個(gè)國家紛紛出臺相關(guān)法律法規和政策，以維護勞動(dòng)者權益、促進(jìn)就業(yè)公平。

　　我國勞動(dòng)法律法規和政策體系日益健全、成效顯著(zhù)。勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法、就業(yè)促進(jìn)法、勞動(dòng)爭議調解仲裁法、社會(huì )保險法等重要法律法規相繼頒布實(shí)施，為勞動(dòng)力市場(chǎng)健康運行提供了法律保障；就業(yè)優(yōu)先置于宏觀(guān)政策層面，積極的就業(yè)政策體系逐步完善，對促進(jìn)就業(yè)發(fā)揮積極作用；功能健全、運行有序的人力資源市場(chǎng)體系基本形成，市場(chǎng)決定性作用愈加明顯，創(chuàng )造了良好的就業(yè)環(huán)境；以職業(yè)能力建設為核心的技能人才培養開(kāi)發(fā)體系逐步建立，有利于技能人才成長(cháng)和發(fā)揮作用的制度環(huán)境和社會(huì )氛圍不斷完善，促進(jìn)勞動(dòng)者就業(yè)能力、技能水平不斷提升；勞動(dòng)關(guān)系的建立、運行和調整步入法治化軌道，勞動(dòng)爭議處理確立了以協(xié)商、調解、仲裁、訴訟為主要環(huán)節的制度，勞動(dòng)監察執法能力日益提升，基層勞動(dòng)保障執法力量不斷加強，有力地保障了勞動(dòng)者的基本權益；按勞分配為主體、多種分配方式并存的與市場(chǎng)經(jīng)濟相適應的工資收入分配制度基本建立，并逐步改革和完善按要素分配的體制機制，促進(jìn)勞動(dòng)收入穩步增長(cháng)；覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會(huì )保障體系日趨健全，有效發(fā)揮了“穩定器”和“安全網(wǎng)”作用。

　　勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展日趨成熟

　　我國勞動(dòng)力市場(chǎng)法規及政策體系日益健全，為勞動(dòng)力市場(chǎng)有序運行提供了制度保障。從我國勞動(dòng)力市場(chǎng)運行總體情況來(lái)看，就業(yè)形勢基本穩定，城鎮就業(yè)規模持續擴大，就業(yè)結構不斷優(yōu)化，就業(yè)質(zhì)量不斷提升，工資收入、就業(yè)環(huán)境、勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì )保障等方面也呈現積極向好發(fā)展趨勢，為經(jīng)濟持續健康發(fā)展、社會(huì )大局穩定、人民生活持續改善奠定了良好基礎。

　　就業(yè)形勢總體穩定，就業(yè)結構不斷優(yōu)化

　　我國實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰略，將就業(yè)優(yōu)先置于宏觀(guān)政策層面，采取多種措施積極促進(jìn)就業(yè)，確保就業(yè)形勢總體穩定。2012年至2021年，全國城鎮新增就業(yè)年均為1307萬(wàn)人。同時(shí)加強對失業(yè)的調控力度，有效應對疫情等風(fēng)險挑戰，失業(yè)率總體保持在較低水平，2018年至2021年月平均城鎮調查失業(yè)率分別為4.93%、5.15%、5.62%和5.12%，低于調控目標。

　　隨著(zhù)產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化調整以及工業(yè)化、城鎮化水平的提高，我國就業(yè)結構逐步優(yōu)化。從產(chǎn)業(yè)分布來(lái)看，三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比重由2012年的33.5∶30.5∶36.0優(yōu)化為2021年的22.9∶29.1∶48.0，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重顯著(zhù)上升，成為吸納就業(yè)人數最多的產(chǎn)業(yè)。從城鄉結構來(lái)看，城鎮就業(yè)人員保持較快增長(cháng)，數量從2012年的37287萬(wàn)人上升到2021年的46773萬(wàn)人，占全國就業(yè)人員總量的比重從2012年的48.9%上升到2021年的62.3%。

　　重點(diǎn)群體就業(yè)保障有力。高校畢業(yè)生人數逐年增長(cháng)，但總體就業(yè)水平保持平穩；2021年農民工總量增至2.93億人，脫貧勞動(dòng)力務(wù)工規模保持在3000萬(wàn)人以上；失業(yè)人員、困難人員就業(yè)平穩，2012年以來(lái)，城鎮失業(yè)人員實(shí)現再就業(yè)均在500萬(wàn)人以上，就業(yè)困難人員就業(yè)人數年均超170萬(wàn)，零就業(yè)家庭實(shí)現動(dòng)態(tài)清零。去產(chǎn)能職工、退捕漁民得到妥善安置，既服務(wù)保障了改革發(fā)展大局，也兜住兜牢了基本民生底線(xiàn)。

　　市場(chǎng)環(huán)境日益改善，服務(wù)體系不斷健全

　　人力資源市場(chǎng)配置機制基本形成。勞動(dòng)者自由流動(dòng)和自主擇業(yè)的社會(huì )環(huán)境日益改善，市場(chǎng)機制在人力資源配置中發(fā)揮了重要的基礎性作用，極大地提高了人力資源配置效率和水平，同時(shí)促進(jìn)了勞動(dòng)者跨地區跨部門(mén)流動(dòng)。2021年我國流動(dòng)人口規模達到3.84億人，占總人口比重27.2%。人口及勞動(dòng)力遷移流動(dòng)促進(jìn)了人力資源空間的合理分布，提升了城鎮化水平，提高了全社會(huì )勞動(dòng)參與率和勞動(dòng)生產(chǎn)率。

　　人力資源服務(wù)體系不斷健全。面向城鄉全體勞動(dòng)者的全方位公共就業(yè)服務(wù)體系進(jìn)一步健全，覆蓋中央、省、市、縣（區）、街道（鄉鎮）、社區（行政村）的五級管理、六級服務(wù)的公共就業(yè)和人才服務(wù)網(wǎng)絡(luò )基本建立，基層就業(yè)設施建設不斷推進(jìn)，公共就業(yè)服務(wù)機構免費提供的服務(wù)項目惠及所有求職者。與此同時(shí)，人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，截至2021年末，全行業(yè)共有人力資源服務(wù)機構5.91萬(wàn)家，從業(yè)人員103.15萬(wàn)人。

　　職業(yè)教育體系日益完善，勞動(dòng)者技能水平不斷提升

　　我國不斷加大職業(yè)教育投入，辦學(xué)模式更加成熟，辦學(xué)特色日益凸顯，建成了世界上最大規模的職業(yè)教育體系，為培養大批適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要的技能人才、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng )業(yè)作出重要貢獻。2021年，全國共有高等職業(yè)學(xué)校1518所、中等職業(yè)學(xué)校7294所、技工院校2492所，職業(yè)教育在校生已超3000萬(wàn)人。

　　我國推動(dòng)建立終身職業(yè)技能培訓體系，面向城鄉各類(lèi)有就業(yè)要求和培訓愿望的勞動(dòng)者，開(kāi)展多種形式就業(yè)技能培訓?！笆濉睍r(shí)期，全國共組織開(kāi)展補貼性職業(yè)技能培訓近1億人次。培訓對象既包括在崗員工，也包括失業(yè)人員和轉崗職工，還包括城鄉未繼續升學(xué)的初高中畢業(yè)生、退役軍人、農民工、建檔立卡貧困家庭、農村“低?！奔彝?、困難職工家庭和殘疾人等。截至2021年底，全國技能人才總量超過(guò)2億人，高技能人才超過(guò)6000萬(wàn)人，技能人才占就業(yè)人員總量的比例超過(guò)26%。

　　勞動(dòng)收入穩步增長(cháng)，勞動(dòng)權益得到有效維護

　　隨著(zhù)工資正常增長(cháng)機制逐步健全，最低工資標準不斷提高，勞動(dòng)者工資收入水平穩步增長(cháng)。城鎮單位從業(yè)人員年平均工資從2012年的46769元提高到2021年的106837元，年均增長(cháng)9.6%；城鎮私營(yíng)單位從業(yè)人員年平均工資從2012年的28752元增加到2021年的62884元，年均增長(cháng)9.1%。與此同時(shí)，收入差距逐步縮小，城鎮單位就業(yè)人員按行業(yè)平均工資最高與最低差距從3.96倍縮小到2.80倍。

　　勞動(dòng)法律法規日益完善，勞動(dòng)關(guān)系調整機制逐步健全，對維護勞動(dòng)者勞動(dòng)權益提供了制度保障。2021年，全年全國各級勞動(dòng)人事?tīng)幾h調解組織和仲裁機構辦結爭議案件252.0萬(wàn)件，調解成功率73.3%，仲裁結案率97.0%，仲裁終結率71.1%。全年全國各級勞動(dòng)保障監察機構共查處各類(lèi)勞動(dòng)保障違法案件10.6萬(wàn)件，為85.3萬(wàn)名勞動(dòng)者追發(fā)工資等待遇79.9億元，督促用人單位與45.4萬(wàn)名勞動(dòng)者補簽勞動(dòng)合同，督促3993戶(hù)用人單位辦理社保登記，依法取締非法職業(yè)中介機構1298戶(hù)。

　　社保覆蓋面不斷擴大，保障水平進(jìn)一步提升

　　隨著(zhù)社會(huì )保障各項制度頒布實(shí)施，我國社會(huì )保障制度實(shí)際覆蓋人數持續增長(cháng)，社會(huì )保險各險種參保人數和參保率均顯著(zhù)提升。2021年，全國基本養老保險、基本醫療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險的參保人數分別達到10.29億人、13.63億人、2.30億人、2.83億人、2.38億人，與2012年相比，分別增長(cháng)了30.6%、154.3%、51.3%、48.9%和54.5%。

　　養老金水平不斷提升，企業(yè)職工月人均養老金從1686元增長(cháng)到2900多元，城鄉居民月人均養老金從82元增長(cháng)到179元。職工醫保、居民醫保政策范圍內住院費用支付比例分別達到80%以上和70%左右。全國月平均失業(yè)保險金水平由707元提高到1585元。工傷保險待遇穩步提高，為廣大工傷職工提供了更有力的醫療救治和生活保障。生育保險人均生育待遇支出達到2.23萬(wàn)元。

　　新形勢新技術(shù)新業(yè)態(tài)新挑戰

　　我國勞動(dòng)力市場(chǎng)運行狀況總體向好，但隨著(zhù)經(jīng)濟下行壓力持續加大，人口數量和結構顯著(zhù)變化，勞動(dòng)力由“無(wú)限供給”轉向“有限供給”，新技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛應用，對就業(yè)市場(chǎng)產(chǎn)生復雜而深刻的影響。

　　第一，經(jīng)濟增速放緩等因素交織降低勞動(dòng)力需求。我國經(jīng)濟增長(cháng)速度放緩，需求結構快速調整，外需不足、內需乏力、預期不穩，企業(yè)投資意愿不強，經(jīng)濟運行中長(cháng)期積累的風(fēng)險尚未消除，疫情影響仍在一段時(shí)期內存在，外部經(jīng)濟、金融環(huán)境的不確定性風(fēng)險較大，穩定和擴大就業(yè)的壓力增大。部分地區經(jīng)濟發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)結構單一，新增和轉移崗位有限，就業(yè)問(wèn)題尤為突出。部分企業(yè)特別是勞動(dòng)密集型加工制造業(yè)和一些外向型企業(yè)，面臨經(jīng)營(yíng)綜合成本負擔較重、轉型升級困難、經(jīng)濟效益下滑等問(wèn)題，穩崗壓力較大。

　　第二，人口老齡化加深使勞動(dòng)力供給“規模紅利”減退。我國已進(jìn)入老齡化社會(huì )，并且老齡化速度較快。2021年末，全國60周歲及以上老年人口占總人口的18.9%，65周歲及以上老年人口占總人口的14.2%。16歲至59歲勞動(dòng)年齡人口自2012年開(kāi)始進(jìn)入負增長(cháng)的歷史拐點(diǎn)，2021年降至8.82億，占總人口的62.5%。受生活水平改善、教育年限延長(cháng)、就業(yè)觀(guān)念變化等因素影響，勞動(dòng)參與率也呈現逐年下降趨勢，勞動(dòng)力供給從結構性過(guò)剩轉向結構性短缺，改變了勞動(dòng)力市場(chǎng)中的供求關(guān)系，“規模紅利”減退使一些勞動(dòng)密集型企業(yè)向海外遷移。此外，新生代與老一代勞動(dòng)力也在發(fā)生更替，新生代勞動(dòng)者文化素質(zhì)在提高，就業(yè)預期也呈現新的變化，代際更替伴隨著(zhù)勞動(dòng)者就業(yè)觀(guān)念、職業(yè)選擇和發(fā)展需求正在快速發(fā)生轉變，對勞動(dòng)就業(yè)帶來(lái)深刻影響，給勞動(dòng)用工帶來(lái)新的挑戰。

　　第三，技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)轉型升級加劇就業(yè)結構性矛盾。新技術(shù)的應用在提高勞動(dòng)生產(chǎn)力、變革生產(chǎn)關(guān)系的同時(shí)，也影響著(zhù)就業(yè)數量、就業(yè)結構和人才需求等。特別是制造業(yè)中“機器換人”的趨勢更加明顯，將導致低技能勞動(dòng)者需求萎靡和技術(shù)性失業(yè)。隨著(zhù)數字技術(shù)發(fā)展更加迅速以及人工智能等廣泛應用，將使人類(lèi)勞動(dòng)從傳統的簡(jiǎn)單體力工作向高創(chuàng )造性、高附加值工作轉移，但當前勞動(dòng)者技能提升難以迅速跟上產(chǎn)業(yè)升級需求，就業(yè)結構性矛盾更加突出。在就業(yè)替代與就業(yè)創(chuàng )造過(guò)程中對勞動(dòng)力市場(chǎng)形成的沖擊，最終需要較長(cháng)時(shí)期才能建立起新的供需平衡狀態(tài)，在一定時(shí)期內低技能勞動(dòng)力、新成長(cháng)勞動(dòng)力和轉移勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題比較突出。

　　第四，勞動(dòng)力市場(chǎng)中一些不平衡不充分問(wèn)題仍然存在。勞動(dòng)報酬在初次分配中的比重仍然相對較低，工資收入分配差距較大，工資正常增長(cháng)機制仍需完善；部分勞動(dòng)者仍在較差的勞動(dòng)條件下工作，不少人不得不通過(guò)加班、兼職等方式延長(cháng)工作時(shí)間來(lái)賺取更多收入；戶(hù)籍歧視、性別歧視、年齡歧視、院校歧視等就業(yè)歧視現象仍然比較突出，影響就業(yè)公平；勞動(dòng)關(guān)系處于矛盾多發(fā)期和凸顯期，農民工群體勞動(dòng)合同簽訂率較低，勞動(dòng)爭議案件數量居高不下；社會(huì )保險實(shí)際覆蓋率和保障水平仍需提高，滿(mǎn)足不同群體待遇公平、適應勞動(dòng)者流動(dòng)就業(yè)等方面有待加強。

　　第五，新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權益保障制度短板亟需補齊。雖然新經(jīng)濟形態(tài)日漸成為擴大就業(yè)的重要渠道，但也存在就業(yè)形式復雜、領(lǐng)域交織、邊緣模糊、勞動(dòng)關(guān)系難以清晰界定等問(wèn)題，就業(yè)不確定、不穩定因素較多，從業(yè)人員的權益保障處于模糊地帶，現行勞動(dòng)法律法規、監管辦法、處理手段存在諸多不適應之處，勞動(dòng)關(guān)系調處和爭議解決面臨較大困難。

　　激發(fā)各類(lèi)勞動(dòng)者的創(chuàng )新性和創(chuàng )造性

　　當前我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，高質(zhì)量發(fā)展是以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心的發(fā)展，是為了更好滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的美好生活需要的發(fā)展，發(fā)展成果最終要落到增進(jìn)人民福祉上，讓廣大勞動(dòng)者實(shí)現高質(zhì)量充分就業(yè)。要以就業(yè)優(yōu)先為前提，通過(guò)健康、持續、綠色的發(fā)展帶動(dòng)就業(yè)增長(cháng)，通過(guò)高質(zhì)量發(fā)展帶動(dòng)實(shí)現高質(zhì)量就業(yè)，為勞動(dòng)者創(chuàng )造更多的體面就業(yè)崗位，使人民共享發(fā)展成果。促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)，相關(guān)法規及政策體系要更加注重系統性、協(xié)同性和整體性，強化就業(yè)促進(jìn)和人力資本投資的政策，并將底線(xiàn)性的“弱有所扶”政策和重點(diǎn)性的“機會(huì )均等”政策相結合。

　　第一，就業(yè)促進(jìn)方面，要強化就業(yè)優(yōu)先導向，充實(shí)就業(yè)優(yōu)先政策工具箱，建立適應數字經(jīng)濟時(shí)代的積極就業(yè)政策體系。進(jìn)一步消除造成勞動(dòng)力市場(chǎng)分割的因素，破除影響勞動(dòng)者自由流動(dòng)的壁壘，同時(shí)減少不正常干預勞動(dòng)力市場(chǎng)、影響市場(chǎng)競爭性的制度障礙，增加勞動(dòng)力市場(chǎng)的流動(dòng)性，推動(dòng)實(shí)現公共服務(wù)均等化、就業(yè)機會(huì )和就業(yè)待遇公平化，為各類(lèi)勞動(dòng)者提供平等的就業(yè)機會(huì )。進(jìn)一步提升政策服務(wù)的精準性，提高就業(yè)服務(wù)能力，加大對重點(diǎn)群體的就業(yè)支持力度，做好困難群體就業(yè)兜底幫扶。

　　第二，人力資源開(kāi)發(fā)方面，這是推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，有助于人力資本的積累和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升。健全終身職業(yè)技能培訓制度，加大職業(yè)教育支持力度，提升職業(yè)技能培訓供給能力，健全對技能人才培養、評價(jià)、選拔、使用、激勵等各個(gè)環(huán)節的管理制度，完善技術(shù)規范和評價(jià)體系，加強多方主體投入，提升教育培訓質(zhì)量，培養適應產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才隊伍，破解結構性矛盾問(wèn)題。

　　第三，勞動(dòng)用工管理方面，及時(shí)推出有利于提高勞動(dòng)力市場(chǎng)競爭性和靈活性的規制，如確保就業(yè)公平等維護市場(chǎng)正常運行的制度；完善勞動(dòng)基準，規范工資、工時(shí)、休息休假、勞動(dòng)安全衛生等勞動(dòng)標準，將法定勞動(dòng)基準由勞動(dòng)關(guān)系的基準擴展為勞動(dòng)的基準，對不同形式的勞動(dòng)者提供底線(xiàn)保護；審慎實(shí)施對于可能導致勞動(dòng)力市場(chǎng)僵化、有損勞動(dòng)力市場(chǎng)靈活性的規制措施，對部分可能抑制勞動(dòng)力市場(chǎng)流動(dòng)性和競爭性的制度條款進(jìn)行調整。改革退休制度對于應對人口老齡化、增強養老金可持續性、更有效利用人力資源具有積極意義，但可能會(huì )加劇部分大齡人員就業(yè)困難，要進(jìn)一步完善大齡勞動(dòng)者就業(yè)促進(jìn)及勞動(dòng)權益保障政策。

　　第四，收入分配方面，注重發(fā)揮市場(chǎng)機制的決定作用，構建初次分配、再分配、第三次分配協(xié)調配套的制度體系。推進(jìn)最低工資和工資支付保障立法，對最低工資制度、工資指導線(xiàn)制度等進(jìn)行調整完善。兼顧效率與公平，建立更加合理的收入分配秩序，確保工資收入與勞動(dòng)生產(chǎn)率同步增長(cháng)，縮小不合理的收入差距。

　　第五，社會(huì )保障方面，堅持托底的思路，積極擴大社會(huì )保障覆蓋面，實(shí)現全民參保。實(shí)行社會(huì )保障體系城鄉一體化，逐漸建立統一的養老、醫療制度。提升轉移接續的便利化程度，適時(shí)提升統籌層次。在提供基本保障的同時(shí)，確保社?；鸬陌踩院涂沙掷m性。實(shí)施更加積極的失業(yè)保險制度，發(fā)揮好失業(yè)保險的保障作用，強化對再就業(yè)的激勵性。

　　第六，新就業(yè)形態(tài)規制方面，應繼續秉持包容審慎的態(tài)度，支持與規范發(fā)展并重，要注意加強基本權益的保護，在認定勞動(dòng)關(guān)系較為困難的前提下，建議針對不同細分行業(yè)出臺專(zhuān)項用工指引，完善勞動(dòng)基準，積極探索建立新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員的職業(yè)傷害保障和失業(yè)保險制度。同時(shí)要發(fā)揮平臺企業(yè)協(xié)調勞動(dòng)關(guān)系的主動(dòng)性，加強行業(yè)工會(huì )建設。

　?。ū疚膩?lái)源：經(jīng)濟日報 作者：中國勞動(dòng)和社會(huì )保障科學(xué)研究院課題組 執筆：鮑春雷）